Dott. Francesco Agati: Non si può demolire un immobile costruito ante 67 e ante 45. Ma, bisogna dimostrarlo

E’ sempre bene ricordare prima di interventi edilizi, istanze, comunicazioni o autorizzazioni presso gli uffici urbanistici che l’istante verifichi la legittimità della preesistenza. Non è cosa rara che dopo la presentazione dell’istanza il Comune si accorga della irregolarità urbanistica del fabbricato i rischi potrebbero essere alti e possono arrivare anche alla demolizione del fabbricato. Con questo articolo spiegheremo:

– Verifica della legittimità

– Illegittimità ingiunzione di demolizione

– Ultimo progetto edilizio

– Dimostrazione che l’immobile è regolare anche senza licenza, sanatoria, concessione edilizia. 

Secondo le normativa nazionale, è obbligatorio richiedere al comune una licenza per costruire dall’entrata vigore della Legge n. 1150 del 17/8/1942. Prima di questa data, in molti comuni, la licenza era già prevista, come ad esempio, nel regolamento edilizio di Roma del 1934. Quindi, per prassi, gli immobili realizzati prima del 1942 vengono legittimati dalla planimetria catastale d’impianto del 1939-1941. In quegli anni infatti venne fatto un censimento nazionale di tutti gli immobili Vennero prodotte le planimetrie di questi immobili, che permettono di dimostrare la loro presenza prima del 1942 e quindi non necessitano di licenza edilizia per essere legittimi. Se l’immobile è stato realizzato dopo il 1942 bisogna richiedere il titolo abilitativo (licenza, concessione, permesso di costruire o DIA) e il progetto allegato con il timbro di approvazione del comune.

Nel caso di immobili sottoposti a richiesta di condono la legittimità viene garantita dalla concessione in sanatoria rilasciata dal comune. I condoni sono stati tre: nel 1985, 1994, 2003. In questo caso la verifica del progetto edilizio viene fatta guardando il catastale allegato alla richiesta di condono.  Anche per gli edifici anteriori al 1967 era necessario munirsi di licenza per edificare per gli immobili situati all’interno dei centri urbani: l’obbligo di richiederla era previsto infatti dall’art. 31 della legge n. 1150 del 1942.

L’obbligo di chiedere l’autorizzazione preventiva per chi volesse svolgere attività edificatoria fu introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento dall’art. 4 del r.d.l. 25 marzo 1935, n. 640. Quest’obbligo era però circoscritto agli interventi da eseguirsi all’interno dei centri abitati. Analoga disposizione è stata poi inserita nel testo originario dell’art. 31 della legge n. 1150 del 1942, il quale, si badi bene, continuava a circoscrivere l’obbligo di ottenimento dell’autorizzazione preventiva (ivi denominata “licenza ai soli interventi da realizzarsi all’interno del centro abitato, e ciò sebbene l’art. 7, primo comma, della stessa legge avesse per la prima volta introdotto un obbligo di pianificazione esteso a tutto il territorio comunale. E’ stato solo con la legge 6 agosto 1967, n. 765 (cd. “legge ponte”) che si è esteso l’obbligo di autorizzazione anche agli interventi insistenti in aree collocate all’esterno dei centri abitati.

È illegittima l’ingiunzione di demolizione emessa in relazione ad un manufatto di cui è stata fornita prova non contestata della sua realizzazione in data antecedente al settembre 1967, ossia precedente all’introduzione ex l. ponte 6 agosto 1967 n. 765 dell’obbligo di ottenere la licenza edilizia anche per immobili siti al di fuori dei centri abitati.

E’ illegittima l’ingiunzione di demolizione emessa in relazione ad un manufatto di cui è stata fornita prova non contestata della sua realizzazione in data antecedente al settembre 1967, ossia precedente all’introduzione ex l. ponte 6 agosto 1967 n. 765 dell’obbligo di ottenere la licenza edilizia anche per immobili siti al di fuori dei centri abitati.

Pur essendo generalmente in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l’onere di provare il carattere risalente del manufatto della cui demolizione si tratta con riferimento a epoca anteriore alla c. d. legge “ponte” n. 761 del 1967, tale principio ammette un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, il privato da un lato porti a sostegno della propria tesi dell’intervento prima del 1967 elementi non implausibili (ad es. la dichiarazione sostitutiva di edificazione ante 1°.9.1967) e, dall’altro, il Comune fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio, o con variazioni essenziali sulla base del combinato disposto di cui agli articoli 32 e 10 del d.P.R. n. 327 del 2001.

È legittimo un immobile privo di titolo abilitativo realizzato al di fuori del centro urbano in epoca anteriore al 1967, in quanto l’obbligo di richiedere la licenza edilizia per interventi da effettuare sull’intero territorio comunale è stato introdotto per la prima volta con la l. n. 765 del 1967.

E’ illegittimo l’ordine di demolizione di un corpo di fabbrica avente caratteristiche costruttive identiche (nella specie: realizzazione in mura di tufo) ad un fabbricato principale realizzato in zona agricola antecedente al 1967.

L’onere della prova circa la data della realizzazione dell’opera abusiva spetta a chi ha commesso l’abuso, il quale deve allegare concreti elementi a supporto della propria affermazione e può avvalersi anche della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà; se il Comune contesta tale dichiarazione, l’interessato ha l’onere di fornire ulteriore documentazione, anche con valore indiziario, dalla quale possa desumersi che l’abuso era stato realizzato in quella particolare data, non potendosi più ritenere sufficiente la sola dichiarazione.
Può ritenersi assolto l’onere della prova in merito all’epoca di realizzazione dell’opera abusiva nelle ipotesi in cui l’interessato abbia prodotto una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà e il Comune non si sia costituito in giudizio contestandola puntualmente.

La legge 1150/1942 ha disciplinato in via generale l’obbligo di munirsi della licenza edilizia nei centri abitati, ma non ha comportato l’abrogazione tacita di eventuali disposizioni speciali più rigorose per le costruzioni al di fuori dei centri abitati, esistenti nei regolamenti edilizi in ragione della particolare disciplina che l’ente locale avesse inteso introdurre ai fini della regolamentazione dell’attività costruttiva sul proprio territorio.
I comuni dotati di regolamenti edilizi ad hoc potevano richiedere anche prima della legge 765/1967 la licenza edilizia anche per le costruzioni da realizzare al di fuori del perimetro dei centri abitati.

Ai sensi dell’art. 31 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, sussisteva l’obbligo di previa licenza edilizia solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal Piano Regolatore Generale (entro i cd. “perimetri urbani”).
In relazione ad un fabbricato realizzato al di fuori del perimetro urbano anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 765 del 1967 non è configurabile un abuso edilizio, con conseguente illegittimità dell’eventuale ordine di demolizione.
Una semplice dichiarazione che presupponga la data di esistenza di un fabbricato, ai fini dell’esclusione dell’obbligo di concessione edilizia anche per i manufatti edificati al di fuori dei centri abitati, di cui alla legge n. 765 del 1967, qualora non sia allegato atto notarile di acquisto della proprietà, non ha alcun valore privilegiato e non fa ricadere sull’amministrazione l’onere di fornire la prova dell’ultimazione dei lavori in data successiva a quella dichiarata dall’interessato.
E’ legittimo ordinare la demolizione dell’immobile che, nel regime antecedente alla legge 765/1967, non era comunque assentibile (nella specie per violazione delle distanze stabilite dal regolamento edilizio dell’epoca, nonché per insufficiente altezza dei soffitti e del numero delle finestre).

 Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia. Sulle modalità e possibilità di dimostrare lo Stato Legittimo dell’immobile anche in epoche risalenti e anteriori all’Ante ’67 si faccia riferimento a quanto scritto sul blog e sul mio omonimo libro.

Infatti persiste la questione dell’onere della prova nel dimostrare esistenza e consistenza dei manufatti a certe epoche, in funzione urbanistica, edilizia e paesaggistica. In questo articolo vorrei esaminare se e quali altre prove documentali si possono utilizzare per dimostrare la legittimità dell’immobile e relative porzioni, sia per la conformità urbanistica dell’edificio, ma anche per altre finalità. E’ possibile fare anche ricorso ad altri documenti probanti per dimostrare lo Stato legittimo, tuttavia la condizione essenziale è che sia dimostrata la provenienza (e anche la datazione); tali caratteristiche devono essere dimostrate in maniera inconfutabile, cioè non vi devono essere dubbi. Prima di proseguire, vorrei invitarti sul mio canale Telegram per le news: Film registrati e pubblicati, utilizzo dei fotogrammi estrapolati Interessante l’uso di immagini estrapolate da film noti e pubblicati decenni fa, col quale dimostrare la preesistenza dell’immobile ad una certa data di registrazione delle sequenze. L’uso di tale elemento probante risulta dalla sentenza della C.G.A.R.S. n. 878/2022 la quale accoglie il ricorso e riforma la sentenza del TAR, precisando che faceva riferimento ad una fattispecie apertasi nel 2016 e pertanto anteriore all’introduzione dello Stato Legittimo nel 2020.

In questa sentenza, oltre ad altri elementi, sono state prese in considerazioni le immagini del territorio del Comune di Montelepre, estrapolate dal film “Salvatore Giuliano” (pubblicato nell’anno 1962) del regista Francesco Rosi, girato nel territorio a cavallo tra l’anno 1960 e il 1961, dove, al minuto 21 e 50 secondi, vi è una inquadratura dalla quale si ricava (concordemente con le dichiarazioni giurate e l’aerofotogrammetria del 1968) che gli edifici in esame si presentavano edificati fino al 2° piano, con approntamento di buona parte della muratura portante perimetrale realizzata per il piano 3°. Cartoline d’epoca “viaggiata” e con francobollo datato con timbro postale Interessante un caso relativo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 61/2022 dove la presentazione di cartoline storiche del 1906 e 1941 non è stata esclusa a priori per la loro natura, bensì per la presentazione come elemento probante per la prima volta in Consiglio di Stato, invece che al TAR. Un altro caso interessante da segnalare è contenuto nella sentenza n. 4006/2022 del Consiglio di Stato, dove vengono utilizzati alcuni stralci di un libro pubblicato sulla costa di Sorrento nel 1955, per dimostrare la legittimità di un terrazzino e scaletta di un fabbricato, prima dell’apposizione di un vincolo paesaggistico. A comporre il quadro probatorio viene aggiunta una cartolina viaggiata contenente timbro postale del 1956, il tutto da comparare con licenze edilizie rilasciate nel 1951 e 1953 riguardante il fabbricato. In questa fattispecie la valutazione del consulente tecnico d’ufficio va a suffragare la tesi del cittadino, e con sentenza pertanto favorevole. Conclusioni e consigli utili Dimostrare lo Stato Legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliari, ma anche della singola opera può diventare veramente complesso quando l’immobile è datato e risalente nel tempo. Infatti non remano a favore la scarsità delle fonti documentali dell’epoca, per il semplice fatto che il quadro normativo e culturale non ci pensava minimamente a fare verifiche di tolleranza al 2% e sullo Stato legittimo delle costruzioni. Ecco perché in certi casi si deve fare ricorso a qualunque tipo di documento, proveniente anche da archivi pubblici o privati, che abbia una valenza probante. In questo caso i libri pubblicati, immagini datate o persino filmati possono rivelarsi veramente utili per dimostrare la preesistenza e consistenza di immobili.

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Dott. Francesco Agati Consulente Immobiliare

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